Il s’agit d’une réintroduction (améliorée) d’une précédente requête, laquelle avait été jugée irrecevable en tant que je n’avais pas saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), ce qui est un préalable obligatoire pour un recours en contentieux demandant la communication de documents administratifs.
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE VERSAILLES
Requête introductive d’instance
Recours en contentieux
POUR :
Olivier VAGNEUX, personne physique, demeurant sis 75, rue du Bicentenaire de la Révolution française, 91600 Savigny-sur-Orge, domicilié à ladite adresse, de nationalité française, journaliste et micro-entrepreneur de profession.
REQUÉRANT
CONTRE :
La décision écrite du président du Conseil départemental de l’Essonne, en date du 27 février 2018, portant refus de communication des grands livres budgétaires du Département de l’Essonne des années 2013 à 2017, laquelle administration est domiciliée en cette qualité sis Hôtel du Département, Boulevard de France, 91012 Évry cedex. (Production n°1)
Au moyen de la saisine pour avis de la Commission d’accès aux documents administratifs n°20181922, enregistrée à son secrétariat en date du 20 avril 2018 (Production n°2), conformément à l’article L.342-1 du Code des relations entre le public et l’administration.
PLAISE AU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE VERSAILLES
EXPOSÉ DES FAITS
Les grands livres budgétaires retracent les comptes du Département. Ils listent les mandats de dépenses émis et les titres de recettes perçus. Ils sont, sur le principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales.
Par deux courriels successifs en date du 1er et du 10 février 2018 (Productions n°3 et 4), le requérant a demandé la communication des grands livres budgétaires du Département de l’Essonne des années 2013 à 2017 incluse.
Par un courrier en date du 27 février 2018 (Production n°1), le président du Conseil départemental de l’Essonne lui a répondu ne pas “pouvoir satisfaire matériellement” à sa demande, en tant que certaines informations contenues dans ces grands livres atteignent à la vie privée des personnes, et que cela demanderait une charge de travail trop importante pour les occulter.
En effet, le Département de l’Essonne, qui compte plus de 1,268 million d’habitants, ce qui en fait le 14e département le plus peuplé de France, mais qui a la particularité de financer son service d’incendie et de secours à plus de 97 %, exécute en moyenne 90 000 mandats de dépenses et 23 000 titres de recettes chaque année.
Ce faisant, le président du Conseil départemental conclut à l’impossibilité pour une collectivité de la taille d’un grand département de plus de 1 million d’habitants de communiquer ses grands livres budgétaires.
Par la présente requête, le requérant demande donc au Tribunal de céans d’établir une jurisprudence, visant à préciser le régime de communicabilité des grands livres budgétaires départementaux.
Il reproche en effet à la décision contestée d’être entachée d’erreurs de droit tirées d’une part de l’inopérance des justifications du refus de communication apportées par le président du Conseil départemental, et d’autre part d’une erreur manifeste d’appréciation qui constitue un abus de pouvoir et un détournement démocratique de l’esprit de la Loi, et rende donc irrégulière la décision contestée.
Le requérant indique enfin avoir réalisé l’expérience de demander au Département de l’Essonne la communication d’une simple partie des grands livres budgétaires pour la période 2015 à 2017 ; celle des pages relatives aux moyens de l’institution, par courriel en date du 1er mars 2018. Que cette demande n’a pas reçu de réponse et que la CADA a été saisie à nouveau en date du 03 avril 2018. Si le Tribunal est donc appelé par la présente requête à se prononcer sur la communicabilité de l’intégralité des grands livres budgétaires, à l’exception des documents pouvant atteindre au secret de la vie privée ; il sera saisi d’une autre requête par la suite sur la communicabilité d’une partie de ces grands livres, dont l’exposant se désistera en fonction de la réponse apportée à cette première.
DISCUSSION
Sur la recevabilité de la requête
Il s’agit ici d’une réintroduction de la requête n°1801552, enregistrée le 06 mars 2018 par le greffe du Tribunal administratif de Versailles. Celle-ci avait été rejetée pour irrecevabilité par une ordonnance de classement en date du 26 mars 2018 en tant que le requérant n’avait pas saisi préalablement la CADA pour avis.
Entre temps, le requérant a accompli les diligences contenues à l’article L.342-1 du Code des relations entre le public et l’administration, et a saisi la CADA d’une demande d’avis en date du 19 avril 2018, enregistrée à son secrétariat en date du 20 avril 2018, sous la référence n°20181922.
Le requérant, personne physique, rappelle être un citoyen français qui a élu domicile dans le Département de l’Essonne, sur la commune de Savigny-sur-Orge.
Vu l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen qui dispose que “tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.”
Vu le troisième livre du Code des relations entre le public et l’administration, qui crée à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs.
Vu l’article L. 2121-26 du Code général des collectivités territoriales qui indique que toute personne physique ou morale peut demander communication des délibérations et procès-verbaux, des arrêtés, ainsi que des budgets et comptes d’une personne publique.
Considérant la jurisprudence constante de la CADA ; se reporter par exemple au conseil n°20122788 rendu lors de la séance du 26 juillet 2012, que les budgets et les comptes de la commune sont, en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article précité.
Considérant la décision de refus de communication qui est personnellement adressée au requérant en réponse à deux demandes établies par lui (Productions n°3 et 4),
il résulte de tout ce qui précède que le requérant est légitime à exercer son droit d’accès aux documents administratifs que sont les grands livres budgétaires.
Au surplus, le requérant précise être journaliste de profession et mener une enquête sur les finances départementales essonniennes. La communication des grands livres budgétaires avant 2015 devant lui permettre de comprendre les manœuvres de cavalerie budgétaire dont l’actuelle majorité a accusé sa prédécesseure, et donc la nécessité d’augmenter le taux de taxe foncière départementale de 29 % en 2016. La communication des grands livres budgétaires après 2015 devant permettre de réaliser des comparaisons dans le temps, et de vérifier que le Département est mieux géré, sans dépenses superflues.
Enfin, et dans un souci d’exhaustivité, le requérant précise ne pas être contribuable départemental, en tant qu’à 26 ans, il n’est pas encore propriétaire d’un bien immobilier. Il ne peut donc pas invoquer cette qualité ; laquelle n’est de toute façon pas nécessaire pour justifier de son intérêt pour les finances publiques.
En conséquence, non seulement le requérant dispose de multiples intérêts à agir, mais en plus cette décision de refus de communication lui fait bien grief en tant qu’elle est une violence anti-démocratique à l’encontre d’un citoyen, donc une atteinte à l’ordre public ; et enfin qu’elle fait présentement obstacle à son travail de journaliste !
Sur la bonne communicabilité des documents demandés
L’article L.300-2 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) dit que “sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.”
L’article L.311-1 du CRPA indique que “sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre”.
Par conséquent, les documents demandés par le requérant, répondant à cette définition sont bien communicables.
Par ailleurs, il ressort de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 que “tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.”
De plus, il résulte d’une jurisprudence constante de la CADA, se reporter par exemple au conseil n°20122788 rendu lors de la séance du 26 juillet 2012, que les budgets et les comptes de la commune sont, en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, lequel dit que toute personne physique ou morale peut demander communication des délibérations et procès-verbaux, des arrêtés, ainsi que des budgets et comptes d’une personne publique.
Laquelle jurisprudence dit aussi que les grands livres budgétaires, qui retracent les comptes de la collectivité, peuvent être communiqués, à tout moment, sous réserve des dispositions contenues dans les articles L.311-5 à L.311-8 du Code des relations entre le public et l’administration, précisées notamment par le Conseil d’État dans son arrêt du 10 mars 2010, n°303814, Commune de Sète.
Donc les grands livres budgétaires sont bien des documents communicables, sous réserve de l’occultation de certains éléments, de nature à atteindre à la vie privée des personnes.
Sur l’erreur de droit tiré de l’inopérance des justifications du refus de communication apportées par le président du Conseil départemental
Dans sa réponse, le président DUROVRAY s’appuie d’abord sur la jurisprudence du Conseil d’État issue de l’arrêt du 10 mars 2010, n°303814, Commune de Sète ; laquelle s’oppose à la communication d’informations portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires. On rappellera que le Conseil départemental de l’Essonne emploie environ 4600 agents.
Précisons de surcroît que cette jurisprudence a été établie dans le cadre d’une affaire de demande de copie de l’ensemble des arrêtés individuels d’attribution du régime indemnitaire applicable à du personnel communal.
Or, les grands livres budgétaires départementaux ne permettent pas d’accéder précisément à aucune de ces données, en tant que les sommes qu’ils laissent apparaître sont des totaux, dont l’absence de détails (sauf à demander les factures en question, ou à recouper ces éléments avec d’autres) rend impossible une analyse fine des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires.
Ensuite, le président du Conseil départemental invoque l’avis CADA n°20121509 du 19 avril 2012, lequel s’opposerait selon lui à la communication d’informations sur les secours accordés par un département à des personnes physiques, ou des informations couvertes par le secret médical.
Il n’en est rien relativement à cet avis, en tant que celui-ci déclare non communicable une délibération d’un centre communal d’action sociale portant sur l’attribution d’un secours individuel, sauf à l’intéressé lui-même.
De la même manière, ces documents, ou les informations que l’on pourrait en déduire, ne se retrouvent pas plus dans les grands livres budgétaires. En effet, d’éventuels mandats de dépenses ne sauraient justifier de la nature des secours ou de l’état de santé d’une personne.
Enfin, la collectivité se défausse en invoquant l’exemple de l’avis CADA n°20140129 du 13 février 2014, lequel s’oppose à la communicabilité de documents dont la charge de travail pour occulter les éléments privés serait trop lourde.
Or, le président DUROVRAY n’estime pas cette charge de travail, se bornant à rappeler le nombre de mandats et de titres exécutés. Il se limite à indiquer qu’elle est trop lourde, et qu’il ne pourra pas y satisfaire, sans dire sur combien de titres l’anonymisation doit porter.
Ajoutons encore que les grands livres budgétaires sont normalement organisés par fonctions, chapitres budgétaires, ou par postes de dépenses et de recettes, selon le modèle de comptabilité utilisé, et qu’il est donc possible de supprimer assez simplement les pages litigieuses.
Par rapport aux autres grands livres budgétaires qu’il a pu fréquenter, notamment ceux de sa commune, le requérant met donc en doute l’importance des cas dénoncés par le président du Conseil départemental, et par conséquent, la réalité du travail d’occultation qu’il y aurait à accomplir. Il rappelle ici le nombre de 4600 agents employés, et dénonce ici une excuse pour refuser la communication des grands livres budgétaires, en tant que ceux-ci pourraient contenir des éléments politiques gênants pour sa majorité relativement à sa gestion du Département.
En conclusion, aucun des trois moyens invoqués par le président du Conseil départemental n’est recevable, et il commet à l’évidence une faute en refusant de procéder à la communication des documents demandés, étant entendu qu’il ne demande bien que les éléments communicables de ces livres !
Sur l’erreur de droit issue de l’erreur manifeste d’appréciation du président du Conseil départemental, constituant de surcroît un abus de pouvoir et un détournement démocratique de l’esprit de la Loi et entachant la décision d’irrégularité
La Loi admet par principe, mais sous certaines réserves, la communicabilité de tous les grands livres budgétaires.
Mais le président du Conseil départemental oppose ici un refus de principe au motif de l’appréciation subjective et injustifiée qu’il y a trop d’éléments à occulter. Ce faisant, il détourne la Loi en se servant de la jurisprudence de la CADA, laquelle n’est pourtant pas décisoire, aux fins de cacher certaines de ses dépenses !
À l’heure de la révolution numérique, une collectivité, quand bien même elle est le 14e département le plus peuplé de France, ne peut plus prétexter ne rien communiquer d’un tel document, au motif qu’elle doit en occulter une petite partie !
Le président du Conseil départemental de l’Essonne abuse donc ici de son pouvoir en prenant raison d’une prétendue surcharge de travail pour justifier de ne rien communiquer des grands livres budgétaires, et d’empêcher les citoyens de contrôler outre-mesure l’usage qui est fait de l’argent public qui est le leur.
Il s’agit bien d’une erreur manifeste d’appréciation, mal fondée en droit, en tant que la précaution d’occultation ne peut justifier un refus définitif et permanent de communication.
Le requérant demande donc au Tribunal de formation de se prononcer de manière jurisprudentielle quant à la communicabilité de l’intégralité des grands livres budgétaires départementaux, relativement au fait que tous les présidents de Conseils départementaux d’une taille équivalente peuvent alors opposer les mêmes arguments, et donc s’opposer par principe à toute communication, donc tout contrôle de l’usage de la contribution publique.
Il invite ainsi le Tribunal, soit à confirmer l’idée que les grands livres budgétaires d’un département de plus de 1 million d’habitants ne sont en fait pas du tout communicables, sinon à préciser quelles parties de ces grands livres sont accessibles à tout moment au public, de manière à respecter la Loi.
PAR CES MOTIFS ET TOUS AUTRES
À PRODUIRE, DÉDUIRE OU SUPPLÉER AU BESOIN MÊME D’OFFICE
Plaise au Tribunal administratif de Versailles de bien vouloir :
- ANNULER la décision du président du Conseil départemental de l’Essonne de refus de communication des grands livres budgétaires du Département 2013 à 2017,
- ORDONNER la communication au requérant de l’intégralité des éléments publics des grands livres budgétaires,
- ORDONNER la publication de ces mêmes éléments en accès libre sur un support internet départemental, en application de l’article L.312-1-1 du CRPA.
Sous toutes réserves
Fait à Savigny-sur-Orge, le 23 avril 2018
Olivier VAGNEUX, requérant
BORDEREAU DE COMMUNICATION DES PRODUCTIONS
Production n°1 : Courrier du président du Conseil départemental de l’Essonne en date du 27 février 2018, portant refus de communication des grands livres budgétaires (3 pages)
Production n°2 : Saisine pour avis de la Commission d’accès aux documents administratifs, en date du 19 avril 2018, enregistrée au secrétariat le 20 avril 2018, sous la référence n°20181922 (2 pages)
Production n°3 : Demande de communication des grands livres budgétaires du Département de 2015 à 2017 en date du 1er février 2018 (1 page)
Production n°4 : Demande de communication des grands livres budgétaires du Département de 2013 à 2014 en date du 10 février 2018 (1 page)
Fait à Savigny-sur-Orge, le 23 avril 2018
Olivier VAGNEUX
requérant
LE SAVINIEN TAQUIN 
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